全面把握和谐社会的基本要求积极拓展法律援助事业
武汉市司法局党委书记、局长 田传平
构建社会主义和谐社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求，体现了广大人民群众的根本利益和共同愿望。“和谐”一词成为新的历史时期的社会主调。法律援助作为一项社会保障措施和法律救济手段，在构建社会主义和谐社会伟大进程中，如何摆正自己的位置，进一步解放思想、更新观念、与时俱进，更好地发挥职能作用，是摆在我们面前的一项重大课题。
一、法律援助在构建和谐社会中具有不可替代的地位和作用
继党的十六届四中全会首次提出“构建社会主义和谐社会”的执政理念后，去年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上，又对社会主义和谐社会的基本特征作了进一步阐述，指出“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”而这每一项内容都对法律援助工作提出了新的更高的要求，很多方面与法律援助工作有着密不可分的关系。推行法律援助制度，发展法律援助事业，是构建社会主义和谐社会的必然要求。
（一）社会公平与正义的和谐通道。社会主义和谐社会是公平正义的社会，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。公平正义既是人类衡量美好社会、评价政治文明的一个重要标准，是构建和谐社会的支柱和基础，更是我们党执政为民的必然要求。当前，随着依法治国，建设社会主义法治国家进程的加快，人民群众的法律意识不断增强，对法律服务的需求日益增多，与此同时，因经济困难无法得到法律帮助的情况越来越突出，困难群体请律师难的问题开始显现。法律援助作为政府为经济困难或特殊案件的当事人提供的法律帮助，是党和政府重要的“民心工程”，最基本的特点就是坚持法律面前人人平等的公正原则，直接面向社会的困难群体，围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来履行职能，努力解决社会弱势群体请不起律师、打不起官司的问题，保障他们享有法律诉权上的平等权利。法律援助事业茁壮发展，成为追求公平与正义、社会文明进步的重要通道。
（二）社会民主与法治的和谐使者。社会主义和谐社会是民主法治的社会，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动。充分发扬民主法治，要依法保证人民充分行使当家作主的权利，同时这种民主要与法治结合，充分体现宪法、法律的至高权威。法律援助制度是司法制度的重要组成部分，在我国从无到有、从小到大，从个体的行为到规范化的具有国家强制力的法律制度，与“依法治国”的脉搏息息相通。
（三）社会安定有序的和谐调节器。社会主义和谐社会是安定有序的社会，就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结。保持社会的安定团结和国家的长治久安，这既是和谐社会题中应有之义，也是构建和谐社会的关键环节。没有稳定，和谐社会就失去赖以存在的社会基础。社会主义和谐社会并不是没有矛盾的社会。构建社会主义和谐社会的过程，就是在妥善处理各种矛盾中不断前进的过程，就是不断消除不和谐因素、不断增加和谐因素的过程。随着我国改革发展进入关键时期，我国社会存在的一些人民内部矛盾出现了多发多样的状况，特别是农民工权益维护、下岗失业工人权益维护、劳动纠纷、土地承包纠纷、房屋拆迁纠纷等群体性矛盾大幅增加，已成为影响社会稳定的突出问题。在这些矛盾纠纷中，相当一部分涉及到困难群众的切身利益，如果得不到及时有效的化解，就有可能扩大和激化，直接影响到社会大局稳定。而部分群众不懂得通过法律途径维护自己的合法权益，或者因为经济困难无法获得法律帮助，是这类群体性矛盾纠纷长期得不到解决甚至激化的一个重要原因。法律援助贴近党委、政府的中心工作，以化解社会矛盾，维护安定团结的局面为出发点，心系弱势群体，畅通求助渠道，方便困难群众寻求法律帮助，引导他们依法有序表达自己的诉求，维护自己的合法权益，把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态，成为社会安定有序的调节器。
二、武汉法律援助工作在构建和谐社会中的实践启示
1996年，武汉市被司法部确定为创建法律援助制度试点城市，是全国最早开展法律援助工作的城市之一。自
特别是去年，武汉市将“建立法律援助经费保障机制，对残疾人、享受最低生活保障人员、外来务工人员等特殊困难群众实施法律援助”写入政府工作报告，列为为民办实事项目。全市法律援助机构抓住契机，围绕构建社会主义和谐社会，进行了广泛深入的实践。经过一年的实事项目建设，多年来困扰法律援助事业发展的人员编制、工作场所和经费保障三大全国性难题，在武汉得到了妥善解决，武汉市法律援助工作规范化建设走在了全国的前列。全市建成了市、区两级14个标准化的法律援助中心，办公总面积超过1000㎡。共配有专职工作人员83名，全部具有大专以上学历，其中具有律师资格或法律执业资格的42人。市、区两级法律援助专项经费全部列入了同级政府的财政预算，年度经费总量达到160万元，比2003年增长193%，成为全国解决法律援助经费较好的城市之一。与此同时，全市法律援助工作业务量大幅增长，社会影响也是过去没有的。2005年，共办理法律援助事务9871件，比2003年增长263%，其中办理案件1946件，是2003年的2倍。市司法局荣获“全国法律援助先进集体”。市法律援助中心被司法部、团中央联合授予“全国优秀维权示范岗”。
总结武汉市法律援助工作在构建和谐社会中的实践经验，主要有三点启示：
启示之一：法律援助是惠及民众的和谐通道
为了使法律援助更加贴近群众、方便群众，我们注意不断创新服务方式，探索实施了一系列便民利民措施。一是在“市司法局法律服务接待中心”专门设立法律援助接待窗口，安排专职律师轮流值班，实行“一站式”挂牌服务。二是整合服务资源，对“148”法律服务专线进行升级改造，更名为“12348”，归并于法律援助中心，建成了高效率的法律咨询平台。三是全面推行透明服务，将法律援助的申请范围、条件、办案流程、服务措施等上墙公示，在司法行政网上向社会公开，并实行首问负责制，一次告知清楚，两次受理审批，限时办理答复。四是建立服务质量监控制度，统一制作《法律援助服务质量反馈卡》，坚决做到一案一卡，并做好归档和回访工作，加强质量内控。各区法律援助中心纷纷效仿市里的做法，积极推出了具有本区特色的便民利民措施。青山区法律援助中心将服务重心下移，先后在辖区街道、社区建立了7个法律援助工作联络点、10个法律援助工作站，建成了比较完整的区、街道（乡镇）、社区三级法律援助机构网络体系。洪山区法律援助中心联合区妇联成立了反家庭暴力法律援助中心，专门受理家庭暴力受害当事人的援助申请。桥口区法律援助中心专门开通了残疾人法律援助“绿色通道”，采取快受理、快指派、快结案的方式，为行动不便的残疾人提供上门服务。这些便民措施的推出，受到了社会的广泛欢迎，进一步密切了党和政府与人民群众之间的血肉联系，取得了良好的社会效益。
启示之二：惠及民众的和谐通道必须向纵横拓展延伸
近年来，武汉市的法律援助工作逐步向人民团体、街道（乡镇）、社区以及弱势群体相对集中的单位延伸，先后在市总工会、市妇联、市残联、团市委、市复退办建立了法律援助组织，并于2005年5月与市总工会联合发文，专门成立了“武汉市劳模法律服务团”，为全市3000多名全国和省、市劳动模范提供义务法律咨询，并为符合条件的劳模提供法律援助。法律援助渠道不断扩展，延伸到工、青、妇、残等各个行业领域的法律援助机构，成为宣传法制、推行法治的重要窗口阵地。与此同时，我们还充分利用一切有利手段，依托舆论阵地，加大宣传力度，推动全市法律援助工作向纵深拓展。据不完全统计，2005年，我们通过与武汉新闻媒体合办法援在线、法援天地、法援故事等专版专栏，对18起典型案件、17项工作动态进行了专题报道，先后联手《楚天都市报》和《武汉晚报》开展了声势浩大的“法律援助赶集会”和“法律援助进社区”活动，全市上下联动，活动形式多样、内容丰富、影响面广，被群众称为党和政府“进万家门、知万家情、解万家难”的“民心工程”。
启示之三：法律援助是为党和政府分忧解难的和谐平台
近年来，武汉市法律援助机构紧紧围绕全市中心工作，积极拓展服务功能，主动介入社会热点难点问题，在维护社会稳定方面做了大量富有成效的工作。市法律援助中心接受市政府指派，先后参与了湖北军事模拟中心非法集资案、游子乡非法集资案等在本市有较大社会影响的群体纠纷调处工作，忍辱负重，倾心化解，通过法律的手段进行调处，引导众多的当事人顺利进入司法程序，有力地促进了社会稳定。外来务工人员维权工作成为武汉市法律援助工作的一大亮点。市法律援助中心主动与《武汉晚报》联手，开辟了“律师帮你讨工钱”专栏，动用法律援助手段帮农民工讨工钱。青山区法律援助中心在辖区大型厂矿企业、建筑工地设立外来务工人员法律援助站，义务为外来务工人员解答涉法问题。武昌区法律援助中心在区信访办专门设立“为农民工无偿提供法律援助政策咨询中心”，通过法律援助这一窗口，一方面积极协调承办一些当地有影响的案件，另一方面主动参与信访工作，观察社会矛盾纠纷的动态，及时发现影响社会稳定的热点问题，为党委和政府提出有针对性的对策和建议，成为党和政府化解社会矛盾的得力助手。
三、充分发挥法律援助工作职能作用，为构建和谐社会多做贡献
回顾武汉市法律援助工作的发展历程，总体推进速度是快的，法律援助的社会形势已经有了根本的好转，发展的机遇增多，实践中也积累了许多新的经验，具备了实现突破的空间和条件。然而，让我们无法回避的现实是，我们的法律援助工作仍然处于初创阶段，还存在着很多缺点，如：管理制度尚未成熟，还需要更加健全的法律援助体制；人员素质参差不齐，还需要更多高素质的法律援助专职人员；社会效果不够广泛，还未产生更加良好的社会效益；援助面不够广阔，还有大量的弱势群体需要法律的救助等等，都在一定程度上制约了法律援助职能的进一步发挥。
构建和谐社会赋予了法律援助制度更加丰富的内涵，为法律援助事业的发展提供了历史性的机遇。法律援助是一项朝阳事业，有着广阔的发展前景，推行法律援助制度，发展法律援助事业，是构建社会主义和谐社会的重要手段，更是历史赋予我们的神圣使命。因此，我们必须与时俱进，创造性开展工作，加速推进法律援助这一新生事物迅速发展壮大，为构建和谐社会发挥应有的作用。
（一）以政府责任落实为重点，建立健全法律援助经费保障机制，保证法律援助事业与经济、社会协调发展。近年来，尽管武汉市、区财政对法律援助的投入逐年增加，但仍然难以完全满足法律援助的需要。经费短缺已成为制约法律援助事业持续发展的最突出的问题，使法律援助在某些方面大打折扣。批准成立机构时不增加编制，要求在司法局内部调剂；机构的定性有些是差额拨款甚至是自收自支的事业单位。这种现象与法律援助的宗旨极不相融。对此，应当积极努力，在争取将法律援助经费列入同级财政预算，并保证其随着国民经济的发展和政府财政收入的增加逐步增长的基础上，广泛募集社会资金，弥补法律援助资金供需差距。从目前来看，有两种途径可以进行尝试：一是试行“法律援助义务代偿金”制度。2001年11月，司法部曾在《关于进一步加强法律援助工作的意见》中提出了“法律援助义务代偿金”制度。武汉市汉阳区从2004年开始采取这种变通的办法解决经费不足的问题。这种观点的出发点是好的，但这样做无论是从法律援助的社会性和公益性特点看，还是从社会影响和社会的接受程度看，都弊大于利，不宜推广。二是设立中国法律援助基金会武汉分会，发挥民间非营利组织在筹集社会资金方面的优势和作用，努力筹措法律援助资金，为法律援助事业的长远发展提供资金保障。
（二）以整合社会力量基础，建立综合协调机制，进一步完善法律援助网络体系。法律援助既是政府的重要职责，也是全社会的共同责任。国务院《法律援助条例》第八条明确规定：国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。法律援助活动中采取多种主体并存，有利于广泛动员社会各方面人力资源，增强法律援助制度运行的灵活性和便民性，使受援人能够得到多层次的法律帮助。这方面的工作，武汉市已经有了一定基础，但离真正发挥效能尚有较大差距。下一步，要在四个方面进行积极探索：一是积极探索实行“两条腿走路”的办法，完善工会、妇联、残联、老龄委、复退办等社会团体参与法律援助的组织形式和方式，充分发挥社团对他们所保护的特定困难人群予以法律指导和利益维护的专业特长，开展有特色的法律援助服务活动。二是认真总结推广我国第一家依托高校，为社会提供公益服务的民间法律援助机构——“武汉大学社会弱者权利保护中心”运行模式，充分利用武汉地区高等院校资源优势，依托高校，积极探索高等法学院校学生开展法律援助的方式。三是积极探索建立法律援助志愿者队伍，使社会各界人士支持、参与法律援助工作的愿望得以实现。四是积极探索建立法律援助工作综合协调机制，进一步与法院、检察院、公安机关、物价部门、劳动仲裁机构、工商管理部门等沟通协调，合理分配社会资源，对在办理法律援助案件中涉及上述部门的调查取证、司法鉴定等费用实行减免，共同抓好这项党和政府的“民心工程”。对开展法律援助工作的社会组织，也应当加强监督管理，不能放任自流。监督管理社会组织的法律援助工作，应当把握四个原则：一是法律援助工作人员的从业资格应当符合有关规定；二是工、青、妇、老、残等社会团体职能面向本社团成员开展与其工作领域相关的法律援助工作，法律院校学生只能开展与其业务知识和工作能力相适应的法律援助工作；三是不能假借法律援助名义从事有偿服务；四是要保证法律援助服务质量，不能因为是自愿行为或者义务活动而不顾服务质量，损害当事人的利益。
（三）以人为本，高起点、高标准建设和培养一支法律援助工作专职队伍。法律援助专职队伍是我国法律援助制度的重要实施力量。从全国范围看，法律援助专职律师的数量明显不足，是一个带普遍性的“老大难”问题，已经成为制约法律援助工作发展的“瓶颈”。武汉市同样如此：素质低的不能进，素质高的不愿来，而且现有的法律援助专职律师流失的情况也比较严重。这其中一个很重要的原因是，法律援助专职律师与社会律师相比，其酬劳明显偏低。针对这种状况，要在用好现有人才、留住关键人才、不拘一格地引进紧缺人才上下功夫。现阶段，可以考虑聘请一批通过司法考试的社会人员担任法律援助专职律师，他们不占用法律援助中心编制，驻法律援助中心工作，参加日常咨询接待，并接受中心的指派承办法律援助案件。为了能吸收高素质的人员进入到法律援助队伍中来，其待遇应当比公务员高，比社会律师低。从长远看，逐步将法律援助专职律师纳入公职律师序列，是一个必然趋势。建立公职法律援助律师队伍，实行专业化分工，律师专门办理一类或几类援助案件，有利于积累知识和经验，提高办案技巧，从而提高效率，降低成本。
（四）以拓展服务功能为导向，充分发挥法律援助工作在维护稳定中的重要作用。充分认识法律援助在维护社会稳定中的独特职能作用，以“坚持依法办事，坚持按政策办事，坚决维护人民群众的合法权益，坚决维护社会稳定”为总要求，建立一套维护稳定工作的长效工作机制。把握法律援助工作的特点和发展规律，尽快制定符合实际的、科学合理的经济困难标准，降低法律援助“门槛”，扩大法律援助范围，使更多的贫弱者可以通过国家提供的法律援助服务解决涉法纠纷。加强法律援助案件质量管理，出台办理法律援助案件的质量标准，对办案过程实施全程跟踪、重点监控，逐步完善法律援助案件质量管理体系。抓住国务院《法律援助条例》颁布实施三周年的契机，开展丰富多样的宣传活动，并注重宣传社会效果，使宣传的社会效应与法律援助工作的发展步调相合拍，与司法行政的整体社会效应相统一。延伸“12348”法律咨询专线的服务功能，逐步构建与相关律师事务所的连接平台，建立与法律援助、人民调解和相关维权部门的联动机制，使合法权益受到侵害的群众能通过不同途径及时得到法律帮助，使更多的矛盾纠纷消除在萌芽状态。积极探索社会律师履行法律援助义务的具体方式和途径，教育引导广大律师和法律援助工作人员积极履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，确保援助案件政治效果、法律效果、社会效果“三个效果”的统一。对于涉及到众多群众利益、可能影响稳定的重大疑难法律援助案件，要加强与相关部门的协调和配合，既要维护群众的合法权益，又要维护法律的尊严，努力避免激化矛盾，真正做到为党委政府分忧，为人民群众解难，为维护稳定出力。
